Проблемы дублирования функций СРО и государственных органов: как их избежать?

Статья 22. Взаимодействие саморегулируемых организаций и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти

1. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона, направляет в саморегулируемую организацию информацию о результатах проведенных в порядке и в случаях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, проверок предпринимательской или профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации, за исключением информации о результатах проверок, при проведении которых акт не составлялся.

2. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона, привлекает саморегулируемые организации к участию в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.

3. Саморегулируемая организация обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона:

1) стандарты и правила саморегулируемой организации, условия членства в ней в соответствии с предметом саморегулирования и внесенные в них изменения в течение семи рабочих дней после их внесения постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации;

(в ред. Федерального закона от 22.07.2008 N 148-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2) сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой организацией проверках деятельности членов саморегулируемой организации и о результатах этих проверок;

3) информацию об изменении наименования саморегулируемой организации, места ее нахождения, адреса официального сайта в течение пяти рабочих дней со дня, следующего за днем наступления события, повлекшего за собой такие изменения.

(п. 3 введен Федеральным законом от 07.06.2013 N 113-ФЗ)

3.1. Указанные в части 3 настоящей статьи документы, сведения могут быть направлены в форме электронных документов (пакета электронных документов), подписанных саморегулируемой организацией с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона.

(часть 3.1 введена Федеральным законом от 13.07.2015 N 263-ФЗ)

4. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона, не вправе:

1) требовать от саморегулируемой организации и ее членов информацию, представление которой не предусмотрено федеральными законами;

2) принимать решения, обязывающие саморегулируемую организацию осуществлять действия, нарушающие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, или воздерживаться от осуществления правомерных действий, являющихся обязательными в соответствии со стандартами и правилами саморегулируемой организации;

3) требовать изменения или отмены решений, принятых органами управления саморегулируемой организации в соответствии с их компетенцией, а также требовать принятия указанными органами решений в отношении члена или членов саморегулируемой организации либо саморегулируемой организации.

5. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона, вправе обратиться в суд с требованием об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случае несоответствия саморегулируемой организации требованиям, предусмотренным частью 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, а также в случае нарушения в течение года более двух раз иных требований настоящего Федерального закона, требований других федеральных законов в отношении саморегулируемой организации, если эти нарушения не устранены или носят неустранимый характер.

(в ред. Федерального закона от 22.07.2008 N 148-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

6. В случае принятия судом решения об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций на основании несоответствия саморегулируемой организации или ее деятельности требованиям настоящего Федерального закона, других федеральных законов соответствующая некоммерческая организация, имевшая статус саморегулируемой организации, не вправе повторно обращаться с заявлением о внесении сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций в течение одного года со дня вступления в законную силу решения об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.

Новая модель управления стимулирует саморегулируемые организации к дальнейшему развитию

В последние годы Правительство РФ активно привлекает общественные организации к обсуждению и выработке государственных решений в различных сферах жизнедеятельности: создаются общественные советы при органах исполнительной власти, свое влияние усиливают общественные палаты различных уровней, принимаются инициативные бюджеты в регионах, расширяют направления взаимодействия с государством общероссийские предпринимательские объединения, в том числе Торгово-промышленная палата Российской Федерации.

Часть функций федеральных органов исполнительной власти уже переданы общероссийским союзам, национальным саморегулируемым объединениям (в сфере строительства, энергоаудита и т.д.), экспертным и профильным организациям (визовые центры), частным компаниям (детские сады). О развитии института саморегулирования рассказывает вице-президент Торгово-промышленной палаты России Дмитрий Курочкин:

— В целом мы наблюдаем положительную тенденцию, предполагающую дальнейшее поэтапное углубление и расширение процесса участия легитимных представителей гражданского общества, в том числе предпринимательских объединений, в процессе выработки, экспертного обсуждения, принятия, реализации и контроля управленческих решений в определенных сферах жизни страны с целью повышения эффективности государственного управления.

В связи с этим, на мой взгляд, необходимо по новому взглянуть на существующую систему взаимодействия институтов гражданского общества, уполномоченных предпринимательских структур и органов государственного, муниципального управления на всех уровнях власти и обеспечить её поэтапное совершенствование.

Активную позицию в данном вопросе традиционно занимает Торгово-промышленная палата Российской Федерации и входящие в неё отраслевые союзы и ассоциации. Накопленные управленческие, экспертные и предпринимательские компетенции представителей общественных объединений и бизнеса позволят не только осуществлять оценку регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов, но и непосредственно участвовать в разработке стратегических и программных документов, регуляторной деятельности в отдельных сферах экономики и жизни общества, осуществлять реализацию ряда государственных полномочий совместно с ФОИВами, обеспечивать контроль за исполнением принятых правил и требований в саморегулируемых секторах экономики. Совместное исполнение важных государственных полномочий, в том числе на основе принципов саморегулирования, повысит уровень взаимного доверия общества, бизнеса и власти, без которого поступательное и устойчивое развитие страны невозможно.

В мае 2014 года Президент Российской Федерации Владимир Путин обязал Правительство РФ принять меры по совершенствованию механизмов саморегулирования и разработать соответствующую концепцию, которая была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. N 2776-р. Новая модель управления предусматривает принцип исключения дублирования функций государственного контроля (надзора) с одной стороны, и контроля, осуществляемого саморегулируемыми организациями и Национальными объединениями саморегулируемых организаций в отношении своих членов, с другой стороны. На законодательном уровне предполагается наделить уполномоченные органы государственной власти правом заключать соглашения с саморегулируемыми организациями о возможности приостановления уполномоченным органом государственной власти исполнения отдельных функций с одновременным признанием соответствующей компетенции саморегулируемой организации.

Таким образом, должна быть реализована модель, стимулирующая саморегулируемые организации и их Национальные объединения к добросовестной реализации своих функций и устанавливающая на законодательном уровне порядок передачи государственных функций саморегулируемым организациям в целях повышения эффективности государственного управления. Однако организация единой, последовательной и согласованной деятельности органов власти и бизнеса по реализации принятой Концепции пока не реализована в полном объеме.

Поскольку, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации о торгово-промышленных палатах, саморегулируемые организации могут быть членами торгово-промышленных палат, Торгово-промышленная палата Российской Федерации может выступить методологическим, координирующим и интегрирующим органом реализации Концепции совершенствования механизмов саморегулирования субъектов экономической деятельности в стране. Предложения ряда представителей предпринимательского сообщества по данному вопросу в 2019-2020 гг. были собраны и обобщены Межотраслевой координационной группой ТПП РФ.

На первом этапе (2021-2023 гг.) предлагается сосредоточиться над реализацией трехуровневой модели саморегулирования (члены СРО, СРО, Национальные объединения СРО) в гражданских отраслях экономики, а также наделением национальных объединений СРО и отраслевых ассоциаций функциями разработки стратегии технологического развития отрасли, принятия стандартов регулирования доступа к профессиональной, предпринимательской деятельности и обеспечения добросовестной конкуренции участников рынка.

В связи с этим потребуется принятие нормативного документа о реализации пилотных проектов совместного или частичного исполнения отдельных полномочий ФОИВ наиболее подготовленными СРО и их национальными объединениями, общественными предпринимательскими объединениями, отраслевыми ассоциациями в определенных сферах экономики и общественной жизни, опираясь на наработанный положительный опыт.

Разработанные критерии отбора СРО и их национальных объединений, отраслевых ассоциаций для делегирования части полномочий ФОИВ, перечень таких полномочий, комплекс ключевых показателей эффективности и меры ответственности СРО и их национальных объединений, отраслевых ассоциаций за результаты исполнения государственных полномочий, а также формат и условия государственной поддержки процесса оптимизации управления экономикой страны могут лечь в основу соответствующего проекта Постановления Правительства РФ или Указа Президента РФ.

ТПП РФ в рамках наделения её полномочиями координирующего органа по саморегулированию могла бы взять на себя организацию экспертной поддержки, подготовки и общественного обсуждения проекта соответствующего нормативно-правового акта.

На втором этапе (2024-2028 гг.) может быть осуществлено масштабирование лучших пилотных практик саморегулирования секторов экономики, исполнения и/или соисполнения государственных функций СРО и их национальными объединениями, отраслевыми ассоциациями с разработкой, в каждом случае, уникального набора ключевых показателей эффективности исполнения конкретных полномочий, источника ресурсов и мер ответственности исполнителя за результаты деятельности.

Новый формат взаимодействия органов власти, бизнеса и населения требует создания устойчивого механизма государственного гарантирования публичных полномочий гражданского общества в управлении социально-экономическими процессами в стране. Данный механизм должен быть основан на органичном сочетании традиционных принципов построения профессиональной вертикали власти и горизонтальных саморегулируемых форм организации непосредственного народовластия в соответствии с новой редакцией Конституции РФ. Такой подход отвечает задачам достижения национальных целей, изложенных в соответствующих Указах Президента Российской Федерации.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РФ И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

Содержание

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Маненков Юрий Алексеевич, Яворская Светлана Анатольевна
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Маненков Юрий Алексеевич, Яворская Светлана Анатольевна
Текст научной работы на тему «ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РФ И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ»
Контрольно-надзорная деятельность
Контроль и надзор в области обращения с отходами
Узнать больше:
Больше книг — больше знаний!

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Маненков Юрий Алексеевич, Яворская Светлана Анатольевна

В статье анализируются актуальные правовые проблемы о саморегулируемых организациях в РФ, связанные с профессиональной и предпринимательской деятельностью как вида некоммерческих юридических лиц.

Текст научной работы на тему «ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РФ И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ»

Маненков Юрий Алексеевич, магистрант Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России) Яворская Светлана Анатольевна, доцент, кандидат исторических наук Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России)

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РФ И ПРАКТИКИ ЕГО

Аннотация: В статье анализируются актуальные правовые проблемы о саморегулируемых организациях в РФ, связанные с профессиональной и предпринимательской деятельностью как вида некоммерческих юридических лиц.

Ключевые слова: саморегулируемая организация, компенсационный фонд, регистрация, предпринимательская деятельность.

Annotation: The article analyzes current legal issues about self-regulating organizations in the Russian Federation related to professional and entrepreneurial activities as a type of non-profit legal entities.

Keywords: self-regulating organization, compensation Fund, registration, business activity.

Российское законодательство о саморегулируемых организациях сегодня состоит из множества актов, при этом построить их в единую систему, подчиненную определенной закономерности, сложно. Гражданский кодекс Российской Федерации, содержащий основные положения о коллективных субъектах права, созданных в форме юридических лиц, определяет правовое положение некоммерческих организаций, статус их имущества, однако

содержащиеся в нем нормы о правоспособности юридического лица (в том числе о ее содержании, возникновении и прекращении и иные) не определяют особенности российских саморегулируемых организаций.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» [1, с. 55] по сути, содержит только параметры, определяющие статус коллективных субъектов права, созданных в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций, в которых могут создаваться саморегулируемые организации. Основная значимость этого законодательного акта, а также Гражданского кодекса Российской Федерации состоит в закреплении некоторых основ юридической личности российских саморегулируемых организаций.

В этой связи становится непонятным законодательное разделение регулирования рассматриваемых субъектов на тех, которые попадают под действие Федерального закона «О саморегулируемых организациях» [2, с. 33], и тех, которые функционируют исключительно на основе специальных нормативно-правовых актов.

В дополнение к этому, различны органы, выдающие разрешения, регистрирующие саморегулируемые организации в реестре саморегулируемых организаций, в каждой сфере своим законодательным актом установлены дополнительные требования к членству (добровольное, обязательное, количественное и иное) и так далее.

По нашему мнению, отсутствие единой концепции в подходах к регулированию правового статуса саморегулируемых организаций России, как субъектов права, разнообразие нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность, делают статус саморегулируемых организаций подвижным, нестабильным.

Кроме того, российское законодательство о саморегулируемых организациях содержит ряд нерешенных вопросов, влияющих на правовой статус рассматриваемых субъектов права, от решения которых зависит содержание правосубъектности российских саморегулируемых организаций.

Во-первых, в результате выполнения государственных полномочий саморегулируемые организации разрабатывают стандарты и правила осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности. Анализ статьи 4 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» показывает, что нормативно-правовые акты не содержат единых требований к их содержанию и порядку принятия. Это является основанием для их многовариантности, разобщенности, противоречивости.

Существует также проблема в российском законодательстве о саморегулируемых организациях это незащищенность компенсационного фонда и невозможность применения его в качестве дополнительной гарантии ответственности членов саморегулируемых организаций перед потребителями их товаров, работ и услуг.

Поскольку дополнительные меры имущественной ответственности вводятся в целях регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, защиты прав потребителей товаров, работ и услуг членов саморегулируемых организаций, то немаловажным является расширение оснований привлечения членов саморегулируемой организации к такой ответственности. Это стимулирует определенную дисциплину в отрасли.

Сегодня, в соответствии с пунктом 12 статьи 13 Федерального закона «О саморегулируемых организациях», основанием для привлечения рассматриваемого субъекта права к ответственности в пределах средств компенсационного фонда является причинение вреда вследствие недостатков произведенных товаров (работ, услуг). В то же время не учитывается возможность наступления вреда в случае ненадлежащего выполнения работ и ненадлежащей квалификации.

В некоторых законодательных актах ограничены выплаты из компенсационных фондов саморегулируемых организаций: до 50% — у саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, до пяти миллионов рублей — у оценщиков, от 2-кратного размера членского взноса (за

один раз) до 10% от размера компенсационного фонда (суммарно в год) — у саморегулируемых организации ревизионных союзов.

Размер компенсационного фонда для ряда отраслей, например, в строительстве, не может покрыть весь объем предъявленных к саморегулируемой организации требований в силу дороговизны работ, масштабности проектов, сбоев в финансировании с последующей ликвидацией (или банкротством) членов саморегулируемой организации.

В этой связи необходимы изменения законодательства в части определения оснований ответственности (расширения их перечня), поскольку данный вопрос лежит в плоскости реализации как публичного интереса, так и частного (корпоративного), поскольку затрагивает права и свободы граждан, юридических лиц и иных субъектов права.

В этой связи справедливым представляется мнение A.A. Герасимова, который считал целесообразным дифференцировать размер взносов членов саморегулируемой организации в компенсационный фонд в зависимости от величины их активов и масштабов деятельности [4, с. 69].

Следующей проблемой, существующей в современном законодательстве о саморегулируемых организациях, является «факультативность» участия саморегулируемых организаций в государственном нормотворческом процессе. Это не государственное полномочие. Статья 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» всего лишь определяет право саморегулируемои организации участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов.

Необходимость этого права определена, прежде всего, двумя основными причинами. Во-первых, саморегулируемые организации сегодня далеки от должного уровня «саморегулируемости»: основная и определяющая цель их создания — публичная цель — регулирование конкретной сферы; многие механизмы их функционирования определены государством, а те, которые позволяют реализоваться корпоративным интересам, развить инициативность и добровольность, не имеют необходимых механизмов реализации. Кроме того, введение в действие ряда технических регламентов породило в законодательстве практику придания стандартам и правилам саморегулируемых организаций факультативного, необязательного характера. В этой связи участие саморегулируемой организации в государственном нормотворчестве позволит соблюсти определенный баланс публичных и корпоративных интересов.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» [3, с. 45] представители саморегулируемои организации аудиторов могут входить в состав Совета по аудиторской деятельности, создаваемого при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, который рассматривает вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности; рассматривает проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендует их к утверждению уполномоченным федеральным органом и так далее.

Однако такое участие саморегулируемых организаций России в нормотворчестве не дает им возможности влиять на принятие нормативно-правовых актов, а только позволяет давать рекомендации по их разработке.

Кроме перечисленных проблем законодательного регулирования правового статуса саморегулируемых организаций можно выделить еще одну более обширную, системную, включающую все остальные. Это законодательное закрепление баланса интересов, позволяющего российской саморегулируемой организации обеспечивать самостоятельное, инициативное,

без вмешательства государства регулирование профессиональной и предпринимательской деятельности (саморегулирование).

Основная проблематика вопроса сводится к неурегулированности вопросов: «что есть конфликт интересов?»; «каким должен быть объем государственной регламентации порядка исполнения полномочий, переданных саморегулируемой организации?»; «какую сферу государственного невмешательства предоставить при их реализации?» [4, с. 98].

Таким образом, сегодня в законодательстве Российской Федерации о саморегулирумых организациях прослеживаются две ситуации:

— саморегулирование, основанное на обеспечении соблюдения государственных регуляторов или стандартов и правил, разработанных путем дублирования их содержания, основанное на регламентированной функции контроля, обеспеченной механизмами реализации, базирующимися на обязательном членстве;

— саморегулирование, имеющее широкую сферу государственного невмешательства, основанное на самостоятельной, инициативной разработке стандартов и правил, при этом контрольные полномочия саморегулируемых организаций не обеспечены механизмами их осуществления (характерно для саморегулируемых организаций с добровольным членством).

В обоих случаях не приходится говорить о саморегулировании,как самостоятельной, инициативной деятельности, направленной на урегулирование профессиональной и предпринимательской деятельности, как деятельности, которая обеспечивает свойство системы — саморегулируемость, а российским саморегулируемым организациям позволяет, реализуя одноименную функцию и полномочия, являющиеся ее содержанием, — достичь цели и реализовать частные и публичные интересы по созданию условий и регулированию профессиональной и предпринимательской деятельности.

В такой ситуации возникает необходимость разработки концепции саморегулируемой организации, определяющей основу статуса этого субъекта российского права, параметры возможных отклонений от него, перспективы

уменьшения государственного влияния и увеличения сферы государственного невмешательства, а также позволяющей классифицировать и, вместе с тем, по возможности, унифицировать видовые расхождения в содержании статусов российских саморегулируемых организаций.

В развитие этой ситуации в будущем, по нашему мнению, необходимо будет принять единый нормативно-правовой акт, федеральный закон -основанный на положениях этой концепции, в том числе отражающий специфику саморегулируемых организаций по отраслям.

Отсутствие решения этой системной задачи и неизменение законодательства соответствующим образом не позволит обеспечить саморегулирование профессиональной и предпринимательской деятельности.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие основные проблемы применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях:

отсутствие концептуального подхода к определению статуса саморегулируемых организаций в законодательстве — причина терминологических расхождений и противоречий в правовом регулировании;

саморегулируемые организации, для которых разработка стандартов и правил является необязательной, а также саморегулируемые организации, для которых их содержание регламентировано законом выполняют исключительно, контрольное полномочие, становясь уполномоченными на государственное регулирование лицами (а не саморегулирование); их полномочие по созданию регуляторов профессиональной и предпринимательской деятельности носит формальный характер, фактически отсутствует;

— саморегулируемые организации, в которых членство не носит обязательного характера, лишены действенного механизма, обеспечивающего их контрольную функцию и предоставленные в рамках нее контрольные полномочия;

— формальность полномочия по созданию регуляторов профессиональной и предпринимательской деятельности, а также полномочия по контролю за

соблюдением такого регулятора членами саморегулируемой организации говорит об отсутствии у саморегулируемой организации механизма, обеспечивающего саморегулирование профессиональной и предпринимательской деятельности.

1. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7- // СЗ РФ. 196. №3. Ст. 145.

2. О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 01.12.2007 №315-Ф3 // СЗ РФ. 2007. №49. Ст. 6076.

3. Об аудиторской деятельности: Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-Ф3 // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.

4. Щепотьев А.В., Белкин А.Н. Саморегулируемые организации -часть государственных контрольных функций // Право и экономика. — 2019. — № 7. — С. 14-21.

Правовые границы деятельности госорганов. Пересечение и дублирование полномочий — результативно или непродуктивно?

Сложное и разрозненное природоохранное законодательство Российской Федерации трудно отслеживать и применять в комплексе. Сам факт существования большого количества государственных структур на трех уровнях власти создает ситуацию, когда каждый орган либо отвечает за свои отдельные полномочия и объекты и никто не несет ответственности за состояние природы в целом, либо дублирует полномочия другого органа власти.

Одной из актуальных экологических проблем России в последние годы стала организация упорядоченного обращения с отходами производства и потребления. По результатам последних опросов Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), именно эта проблема наиболее волнительна для граждан среди всех экологических вопросов. Для оперативного решения возникающих проблем необходимо повысить управляемость отраслью путем консолидации усилий всех структур.

Дублирование и взаимоисключение полномочий органов власти, в частности надзорных, снижает эффективность работы системы управления в сфере обращения с отходами.

Объединение полномочий по обращению с отдельными группами отходов в Минприроды России может способствовать более эффективному нормативному правовому регулированию в этой области. В этих целях Правительством РФ полномочия по вопросам обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — ТКО) переданы от Минстроя России в компетенцию Минприроды России[1].

Необходимо отметить, что полномочия в области обращения с отходами пересекаются между органами федерального и регионального уровней государственной власти.

Рассмотрим данную ситуацию в отношении разработки территориальных схем обращения с отходами[2]. Так, разработкой и утверждением территориальных схем занимались уполномоченные государственные органы субъектов Российской Федерации. Росприроднадзор же осуществлял согласование территориальных схем через свои территориальные органы до 2018 г. В результате складывалась парадоксальная ситуация: ответственность за разработку территориальных схем возложена на региональный уровень, а решения о масштабах воздействия на окружающую среду принимают федеральные структуры.

Контрольно-надзорная деятельность

По старой системе планирование и проведение контрольно-надзорных мероприятий осуществлялось в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при этом плановые проверки проводились не чаще чем один раз в 3 года, а в отношении лицензиатов — через год после получения лицензии.

Кроме того, ранее в ст. 65 (в ред. от 18.07.2011) Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) было прописано, что государственный экологический надзор в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти[3].

В настоящее время плановые проверки проводятся в отношении объектов государственного экологического надзора с различной периодичностью в зависимости от присвоенной категории риска[4] (рис. 1).

Рис. 1. Периодичность плановых проверок в зависимости от категории риска объекта

Например, одним хозяйствующим субъектом могут эксплуатироваться:

•объекты IV категории, в отношении которых плановые проверки не проводятся;

• объекты III категории, которые подлежат региональному надзору;

• объекты I и II категорий, подлежащие федеральному надзору.

В данном случае речь идет не о дублировании полномочий, а об увеличении количества контрольно-надзорных мероприятий в отношении одного хозяйствующего субъекта.

С одной стороны, есть «регуляторная гильотина» и риск-ориентированный подход, а с другой — нагрузка на хозяйствующих субъектов существенно возрастает в связи с тем, что у многих из них одновременно есть объекты федерального и регионального экологического надзора.

Контроль и надзор в области обращения с отходами

Концентрация полномочий по нормированию в отношении отходов «в нескольких руках» противоречит принципу «одного окна» и препятствует одновременной выдаче пакета разрешений, что увеличивает временные и финансовые затраты предприятий на оформление разрешительной документации. Также это препятствует сокращению затрат предприятий на предоставление отчетности, расчет платежей, а следовательно, и возможности сконцентрировать финансовые ресурсы на решении приоритетных проблем и приблизиться к переходу на наилучшие доступные технологии.

Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами по нормативно-правовому регулированию, стандартизации, проведению единой политики реализуются путем разработки и принятия федеральных законов и нормативных правовых актов, установления технических регламентов и национальных стандартов. Такие полномочия получило Минприроды России в 2008 г., а также Минпромторг России с 2016 г. в части координации и стимулирования технического перевооружения, модернизации производственно-технических комплексов, осуществляющих обработку, утилизацию, обезвреживание отходов производства и потребления (включая ТКО), в т.ч. внедрения промышленного оборудования, произведенного на территории Российской Федерации, развития технологий обработки, утилизации, обезвреживания отходов производства и потребления (включая ТКО), а также вовлечения отходов производства и потребления в производственные процессы[5].

Учитывая, что Российская Федерация проводит единую государственную политику в области обращения с отходами, ряд нерешенных правовых, экономических и организационных вопросов этому противоречит.

Полномочиями в области обращения с отходами в настоящее время наделен целый ряд федеральных органов исполнительной власти: Минприроды России, Минпромторг России, Росприроднадзор, Россельхознадзор, Росстат, Ростехнадзор, Роспотребнадзор и ФАС России, а также органы прокуратуры и органы внутренних дел (рис. 2).

Рис. 2. Федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями в области обращения с отходами

Типичным случаем является пересечение полномочий Росприроднадзора и Ростехнадзора.

[1] См. Постановление Правительства РФ от 03.11.2018 № 1314 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу осуществления полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с твердыми коммунальными отходами» (в ред. от 26.10.2019).

[2] См. Постановления Правительства РФ от 16.03.2016 № 197 «Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами» (утратило силу), 22.09.2018 № 1130 «О разработке, общественном обсуждении, утверждении, корректировке территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию таких схем».

[3] Критерии определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утверждены Постановлением Правительства РФ от 28.08.2015 № 903.

Критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов, утверждены Постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 № 640 (в ред. от 05.06.2013).

[4] См. Постановление Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» (в ред. от 21.03.2019).

[5] Пункт 5.8.22 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 (в ред. от 21.11.2019).

Н.Р. Соколова, председатель правления, научный руководитель АНО «Равноправие»
К.С. Махрова, ведущий специалист отдела регулирования обращения с отходами АНО «Равноправие»

Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «Справочник эколога» № 1, 2020.

Узнать больше:

§ 2. Соотношение государственного контроля и контроля саморегулируемых организаций над деятельностью хозяйствующих субъектов

С 30 декабря 2015 г. вступило в силу Распоряжение Правительства РФ № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования»[489] (далее – «Концепция саморегулирования»), положениями которой необходимо руководствоваться при выработке государственной политики и формированию нормативно-правового регулирования в соответствующих сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Сейчас назрела необходимость теоретической и практической оценки положений данной Концепции в целях определения тенденций в совершенствовании института саморегулирования в целом и формирования специализированных пластов отраслевого законодательства, связанного с правовым регулированием процессов саморегулирования на современном этапе экономического развития в России.

В вопросах организации государственного контроля деятельности саморегулируемых организаций Концепция саморегулирования предлагает ряд мер, которые по замыслу Правительства РФ должны существенно изменить и упорядочить контрольные функции государства в отношении саморегулируемых организаций и отграничить их от контрольных функций самих саморегулируемых организаций, которые ими осуществляются в отношении своих членов. Однако некоторые из предложенных мер государственного контроля вызывают сомнение.

Во-первых, Концепция саморегулирования предусматривает установление единых базовых требований к порядку осуществления федеральными органами исполнительной власти контроля над деятельностью саморегулируемых организаций. Не вполне ясно, какая специфика саморегулируемых организаций требует установления специального режима государственного контроля сверх того, который уже предусмотрен в отношении некоммерческих организаций ст.32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[490]и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[491]. Думается, что изменению подлежит не порядок контроля саморегулируемых организаций, а, прежде всего, содержание этого контроля. В качестве специальных объектов государственного контроля саморегулируемых организаций должны выступать:

1) действия СРО по установления барьеров входа на рынок для своих потенциальных будущих членов;

2) выявление фактов злоупотребления правом со стороны СРО по отношению к своим членам;

3) формирование и расходование компенсационных фондов и фондов коллективного страхования, а также их восполняемость;

4) любая приносящая доход деятельность СРО.

Подобная конкретизация государственного контроля в сфере имущественной деятельности СРО обусловливается наличием у саморегулируемой организации компенсаторно-восстановительной функции, которая должна признаваться основной и является главным отличительным критерием СРО от иных видов некоммерческих корпораций. Только саморегулируемая организация из всех некоммерческих организаций создается в целях формирования стандартов деятельности своих членов и несет ответственность за причинение вреда и возникновение убытков, связанных с несоблюдением ее членами устанавливаемых ею требований и стандартов. В этой связи наибольшую опасность для потребителей, потерпевших в результате неисправных действий членов саморегулируемой организации, представляет собой неплатежеспособность СРО, которая может наступать в результате недобросовестного размещения или расходования средств компенсационного фонда или фонда коллективного страхования, а также в результате их высокорискового инвестирования.

В этом смысле задача государства должна заключаться в установлении системы специального контроля сохранения и расходования данных средств. В отсутствие такого контроля мы будем иметь ту ситуацию, которая сложилась в деятельности большинства саморегулируемых организаций сегодня: компенсационно-восстановительная функция СРО практически парализована, потерпевшие не могут в полном объеме удовлетворить предъявляемые требования о возмещении вреда или убытков; СРО превращаются в «маленьких монстров», диктаторов, авторитарно устанавливающих свои правила и пренебрегающими интересами своих членов в угоду собственным материальным интересам. Поэтому с учетом весьма ограниченного числа СРО, особенно в сферах обязательного саморегулирования, в качестве разновидности государственного контроля необходимо введение системы декретированного государственного аудита деятельности СРО. Такой аудит может проводиться специальной структурой Счетной палаты РФ или специальным департаментом Корпорации по развитию МСП, т. к. большинство СРО действуют именно в сфере малого и среднего бизнеса.

Во-вторых, Концепция саморегулирования предполагает установление четкого разграничения предметов контроля саморегулируемой организации за деятельностью своих членов, государственного надзора за саморегулируемыми организациями, государственного надзора за национальным объединением и в установленных законом случаях – государственного надзора за деятельностью лиц, являющихся членами саморегулируемой организации. В этом смысле представляется, что в качестве общего правила саморегулирование должно исходить из полного отсутствия контроля государством деятельности членов СРО. В идеале государство должно осуществлять надзор и проводить контрольные мероприятия только в отношении самих саморегулируемых организаций, но не в отношении их членов.

Однако с практической точки зрения ситуация складывается совершенно обратная. Например, как показывает мировая практика государственного регулирования деятельности финансовых организаций, введенные ранее структуры саморегулирования деятельности этих хозяйствующих субъектов со временем трансформируются в специфические органы государственного регулирования. Саморегулирование в сфере финансовых отчасти стало одной из причин мирового экономического кризиса и в большой степени определило тенденцию огосударствления рынков финансовых услуг, особенно в США[492]. Поэтому механизм урегулирования или двойного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, при котором одновременно существует и контроль своих членов саморегулируемой организацией, и непосредственный государственный контроль деятельности хозяйствующих субъектов, должен стать основным этапом при формировании модели саморегулирования, что приобретает наибольшую значимость в отношении обязательного саморегулирования. Длительность этапа сорегулирования (двойного регулирования) зависит от отрасли предпринимательства, специфики субъектного состава рынка, особенностей его рыночной концентрации и рыночной власти, а также от готовности предпринимательского или профессионального сообщества к принятию на себя ответственности за деятельность каждого члена, вошедшего в состав саморегулируемой организации. В ситуациях, когда в процессе сорегулирования государство убеждается в неготовности предпринимательского или профессионального сообщества осуществлять саморегулирование деятельности в отрасли (в т. ч. и в региональном масштабе), введение обязательного саморегулирования для такой отрасли должно быть исключено или отменено, даже в случаях, если ранее действовавшее законодательство устанавливало обязательное саморегулирование в отношении данного вида предпринимательской или профессиональной деятельности.

В этом смысле представляется нецелесообразным закрепление в законодательстве Российской Федерации о саморегулируемых организациях принципа исключения дублирования функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, с одной стороны, и контроля, осуществляемого саморегулируемыми организациями в отношении своих членов, с другой стороны, как это предполагается Концепцией саморегулирования. Учитывая недостаточную эффективность реализации саморегулируемыми организациями функции по контролю в текущей ситуации, дублирование функций государственного контроля и контроля саморегулируемыми организациями деятельности хозяйствующих субъектов должно быть поэтапным и зависеть от оценки государством объективной готовности саморегулируемых организаций эффективно выполнять эту функцию.

Таким образом, полное разграничение предметов контроля государства и саморегулируемой организации возможно только в тех случаях, когда государством эмпирическим путем будет установлена возможность передачи контроля деятельности хозяйствующих субъектов «в руки» самого предпринимательского или профессионального сообщества в лице саморегулируемой организации с обязательным членством. Для саморегулируемых организаций с добровольным членством государство должно сохранять за собой право проведения контроля деятельности как саморегулируемой организации, так и ее членов без учета принципа разграничения предметов контроля в соответствии с законодательством, предусматривающим порядок осуществления государственного контроля в отношении юридических и физических лиц, а также в отношении некоммерческих организаций.

В-третьих, вне зависимости от вида саморегулирования (обязательного или добровольного) с учетом специфики саморегулируемой организации как особого «агента ответственности» за деятельность своих членов в гражданском обороте на уровне федерального закона необходимо установление исключительного перечня компетенций государственного контроля, связанных с контролем размещения и расходования компенсационного фонда и фонда коллективного страхования.

В-четвертых, представляется, что такая санкция государственного контроля, как установление запрета на определенный временной интервал получения статуса саморегулируемой организации в случае исключения сведений о ней из государственного реестра, а также на вступление в саморегулируемую организацию юридических и физических лиц в случае их исключения из саморегулируемой организации за нарушение стандартов и правил этой организации, имеет выраженный дискриминационный характер как в отношении самой саморегулируемой организации, так и в отношении ее членов. Принцип справедливости предполагает возможность устранения нарушения, исправления поведения нарушителя, восстановление репутации и т. д. Поэтому установление запрета на определенный временной интервал получения статуса саморегулируемой организации в случае исключения сведений о ней из государственного реестра, которое фактически тождественно ликвидации саморегулируемой организации, является слишком жесткой мерой, императивный характер которой должен быть ограничен установлением права на исправление нарушений саморегулируемой организацией. Как минимум, подобный запрет в отношении саморегулируемой организации как юридического лица должен соответствовать критериям ликвидации юридического лица на основании решения суда, предусмотренным п.3 ст.61 ГК РФ, согласно которой некоммерческой корпорации может быть отказано в повторном приобретении статуса саморегулируемой организации:

1) в связи с допущенными при его создании грубыми нарушениями закона, если эти нарушения носят неустранимый характер;

2) в связи с осуществлением деятельности, запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с другими неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов;

3) в случае систематического осуществления общественной организацией, общественным движением, благотворительным и иным фондом, религиозной организацией деятельности, противоречащей уставным целям таких организаций.

Аналогичный подход должен применяться и хозяйствующим субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности при решении вопроса об их исключении из состава членов саморегулируемой организации. Для них должна быть предусмотрена возможность повторного вступления в состав членов СРО в случае устранения допущенных нарушений стандартов и правил, установленных СРО в отношении ее членов. Критерии принудительной ликвидации юридического лица, регламентированные п.3 ст.61 ГК РФ, могут быть соответственно адаптированы в отношении саморегулируемых организаций и их членов и внесены в содержание Закона о СРО в качестве условий лишения саморегулируемых организаций их статуса, а членов СРО их членства в саморегулируемой организации, что при саморегулировании с обязательным членством тождественно отказу в допуске к профессии.

Вместе с тем, следует поддержать инициативу авторов Концепции саморегулирования, направленную на внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих введение административной ответственности за нарушение требований законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях для должностных лиц саморегулируемых организаций и саморегулируемых организаций в целом, для должностных лиц национальных объединений саморегулируемых организаций и национальных объединений саморегулируемых организаций в целом. Отсутствующие в настоящее время правовые механизмы административного принуждения создают условия для формальной деятельности СРО, злоупотребления ими правами, недобросовестных действий их должностных или, напротив, для их злостного бездействия. Установление административной ответственности как в отношении самих саморегулируемых организаций как юридических лиц, так и в отношении их должностных лиц могут сыграть важную стимулирующую роль в повышении качества деятельности этих некоммерческих организаций.

Другим важным и верным предложением Концепции саморегулирования является предложение о регламентации права для органов государственной власти заключать соглашения с саморегулируемыми организациями о признании результатов деятельности саморегулируемых организаций. Такие соглашения имеют выраженный организационный характер и представляют собой закономерный результат осуществления урегулирования или двойного регулирования. В некоторых случаях такие соглашения могут служить промежуточным этапом дифференциации контрольных правомочий государства и саморегулируемых организаций в отношении своих членов на пути формирования модели обязательного саморегулирования. Однако окончательно сформированная модель саморегулирования с обязательным членством должна исключать наличие промежуточных соглашений, предметом которых является оценка исполнения функций, выполняемых саморегулируемыми организациями (в т. ч. функции по осуществлению контроля членов саморегулируемой организации), и возможность приостановления уполномоченным органом государственной власти исполнения аналогичной функции с одновременным признанием соответствующей компетенции саморегулируемой организации. Обязательное саморегулирование должно презюмировать полное отстранение государства от контроля деятельности хозяйствующих субъектов или субъектов профессиональной деятельности, входящих в состав саморегулируемых организаций.

При формировании системы контроля деятельности хозяйствующих субъектов необходимо избегать создания громоздких бюрократических структур, которые, как показывает практика, имеет большой потенциал коррумпированности. Одной из таких структур следует признать предлагаемую Концепцией саморегулирования аккредитацию органов контроля саморегулируемой организации в национальной системе аккредитации в соответствии с международными стандартами инспекции. Выращивание в предпринимательской среде «некоммерческих универсальных инспекторов», сертифицированных специальных государственным органом аккредитации, является прямым проявлением бюрократизации предпринимательского сообщества. Подобные структуры сразу же начнут жить «собственной жизнью» внутри саморегулируемой организации, протягивая свои «щупальца» к другим отраслевым СРО лишь на том основании, что они имеют сертификат государственного образца. Однако, как показывает практика, наличие сертификата далеко не всегда является объективным отражением существования профессиональных компетенций, а лишь служит основанием для установления очередной коррупционной схемы и обирания членов саморегулируемых организаций за счет повышения накладных расходов СРО.